북한의 국경 제한 선언에 대해 한국 정부, 차분한 대응

문서번호 생성일 분류 출처 태그
08SEOUL2206 2008-11-13 09:32 기밀 주한미국대사관
  • 기 밀 SEOUL 002206
  • 국방부망 배포1)
  • 행정명령 12958: 비밀해제: 11/13/2018
  • 태그: PGOV2), PREL3), KS4), KN5)
  • 제 목: 북한의 국경 제한 선언에 대해 한국 정부, 차분한 대응
  • 분류자: 정치 공사 참사관 조셉 윤6). 근거 1.4(b/d)
  • 번역자: PoirotKr (트위터 사용자명) — Micheal H. Rhee 2013/04/15 15:10

요점

1. (기밀) 요점: 11월 12일 북한 당국자는 12월 1일부로 남북 간의 육로통과를 “엄격히 제한, 차단한다.”라고 발표하였다. 한국정부는 11월 13일 아침에 군사 채널을 통해 북한의 발표는 유감이며; 한국정부와의 대화는 열려 있으며, 2000년 6.15선언과 2007년 10.4선언을 존중한다; 그리고 한국정부는 국경지역 통신 장비를 북측에 바로 제공할 준비가 되어 있다고 응답하였다. 11월 12일 북한의 국경제한 발표는 한국 민간단체의 전단 살포에 대한 대응으로 북한이 몇 주에 걸쳐 과감한 조처를 경고하고, 또한 11월 6일 북한군 간부의 전례 없는 개성공업지구 방문에 뒤이어 나왔다. 한국정부와 현대아산은 북한의 성명에 의미를 축소하는 모습이다. 한국정부가 앞으로 몇 주 동안에 북한과 화해하지 않는 한 북한이 개성공업지구와 개성 관광을 모두 폐쇄할 가능성이 있는데도, 한국정부 대화 상대역들 위축되지 않았다. 그러나 북한 인민군 등장은 개성공업지구와 관련해 새로운 양상으로 주목된다고 대화 상대역들은 지적하였다.

북한의 발표; 한국정부의 공개적 반응

2. (민감하지만 미분류) 북한 정부는 북한이 12월 1일부로 남북 간의 육로통행을 “제한하고 차단할” 거라고 발표하였다. 한국정부 당국자들은 국방위원회 명의로 북한 인민군에 의해 한국군에 전달되었다는 사실에 주목하고 있는데, 개성공업지구에서의 북한 인민군의 위상을 방증하는 것으로 판단한다. 조선중앙통신은 12.1조치는 (특정하지 않은 체) “첫 단계” 조치라고 했다. 해당 보도는 계속되는 전단 살포를 구체적으로 언급하지는 않았는데, 그 대신 “군부를 비롯한 남조선 괴뢰 당국의 반공화국 대결소동은 위험수위를 넘어서고 있다.”7)라고 불평하였다. 언론 보도로는 북한 국내 저녁 텔레비전 뉴스에서 11월 12일 통지문 관련해 한 꼭지 포함했으며, “북남장성급군사회담 북측대표단 단장”(김영철 중장)에 의해 통지문이 발송되었다고 전한다.

3. (민감하지만 미분류) 조선중앙통신은 11월 12일 조선적십자회 중앙위원회가 판문점 적십자연락대표부를 폐쇄한다는 성명을 11월 12일에 전하면서, 이산가족 상봉도 중단될 거라고 덧붙였다. 해당 성명은 유엔 제3 위원회 북한인권결의안에 대해 예고된 한국의 공동 제안국 참여와 이번 조치를 연결 지었고, “우리는 이미 남조선보수당국이 우리의 존엄을 털끝 만치라도 훼손하며 무분별한 반공화국대결책동에 계속 매달린다면 북남관계 전면차단을 포함한 중대결단을 내리지 ㅈ않을 수 없게 될 것”8)이라고 경고하였다.

4. (기밀) 11월 12일 평양의 발표 직후 한국정부는 북한의 11월 12일 발표에 대해 다소 차분하게 유감 표명을 하였다: “북한이 이런 조치를 실행하게 된다면 그동안 쌓아온 남북관계 개선 노력에 부정적 영향을 줄 것”9)이라고 김호년 통일부 대변인은 말하였다. 김하중 통일부 장관은 개성공업지구 폐쇄 관련 소문의 내용에 대해 말하길, 한국정부는 개성공단을 열어 놓기 위해 모든 노력을 하고 있다고 11월 11일 국회에서 말하였다. 11월 13일에 개성공단 업주들은 김하중과 회동한 자리에서, 한국정부는 전단 살포를 중단해야만 한다고 김하중에게 반복적으로 주문했다고 보도되고 있다.

5. (민감하지만 미분류) 유명환 외교부 장관은 11월 13일 조찬 연설에서 한국은 시간을 갖고 북한의 성명을 분석하고 차분하게 응답해야 할 필요가 있다고 말하였다. 그는 뒤를 돌아보고 남북관계를 큰 그림으로 봐야 할 필요가 있다고도 하였다.

한국에서 북한으로

6. (기밀) 11월 13일 청와대와 외교통상부 당국자들은 우리에게 말하길, 한국정부는 군사 채널을 통해 다음과 같이 대응하였다고 했다:

  • 11월 12일 발표는 유감이다;
  • 한국정부와의 대화는 열려 있으며, 6.15선언과 10.4선언은 “존중”한다. 모든 이전 남북 합의문을 남북 논의에서 망라해야만 한다.
  • 한국정부는 전단 살포를 중단하도록 민간단체를 설득할 것이다. 그리고
  • 한국정부는 즉각 북한에 국경지역 통신 장비를 제공할 준비가 되어 있다.

7. (기밀) 유준하 청와대 통일비서관은 북한의 11월 12월 국경 차단 발표는 한국정부에 충격에 빠뜨려 대화를 구걸하도록 하려는 의도지만, 한국정부는 또 다른 긴장 확대 조치로 보고 있다고 말하였다. 그는 북한의 발표는 정교하게 짜여졌다고 규정하면서, 12월 1일부로 북에 호의적이지 않은 정치인이나 기업가들에 대한 제약이 가능해져 개성공단으로 가는 사람들에 대한 더욱 엄격히 통제하는 결과를 낳는다고 말하였다. 그러나 북한이 모든 통행을 차단함으로써 개성공단을 폐쇄할지는 의심하면서, 북한의 그런 조치는 여타 외국인 투자를 미연에 차단할 것이라는 점을 반드시 인식해야만 한다고 유준하는 주장하였다. 만일 북한이 개성공업지구를 폐쇄하더라도, 한국정부는 관계된 기업들에 투자보상금으로 “수백만 달러”를 지급할 준비가 되어 있다. 그는 한국정부는 북한과의 대화 원칙을 고수하면서도, 이전 정부가 그랬던 것처럼 북한의 요구에 굴복하지 않는 게 정부의 입장이라고 그는 말하였다.

8. (기밀) 한국의 국경 지역 통신 장비 공급은 중요하다고 유준하와 외교통상부 대북정책협력과 진기훈은 말하였다. 미화 10만 달러 상당의 해당 장비의 일부는 7월 11일 금강산 피격 사건 이전에 전달되었지만, 피격사건 해결 문제로 중단되었었다; 지금은 두 건을 연계하지 않고 제공할 예정이다.

9. (기밀) 현재 한나라당 통일위원회 소속인 박찬봉 전 차관보에 의하면, 개성공업지구를 포함한 모든 육로통행 차단은 북한정부나 한국정부 모두에게 심각한 부담을 안겨줄 거라고 한다. 한국정부는 3만 명이 넘는 북한 근로자를 고용하고 있는 개성공업지구에서 가동 중인 80개 기업체의 큰 불평이 있을 것이다. 북한정부로서는 해당 북한 근로자가 실직하게 되어, 그곳에 거주하는 개성시 전체에 큰 어려움을 초래한다. 북한 사람들 입장에선 그런 조치는 공세적이고 위험한 행보라고 박찬봉은 말하였다. 남한 사람들이 12월 1일 이전에 전단 살포에 대해 “무언가” 조처를 하는 게 탈출구이긴 하지만, 남한 법규는 그런 활동을 금지하지 않고 있어, 말처럼 실천이 그리 쉽지가 않다.

10. (기밀) 통일부 남북교류협력국 김성현 과장 대리는 현 상황이 “고위급의 개입이 필요” 하다고 말했지만, 개성공업지구가 폐쇄되지 않을 거로 조심스럽게 낙관하는 모습이다. 김성현은 아래와 같은 점에 기초해 낙관한다: 북한의 성명은 즉각적인 철수 요청을 포함하지 않았다; 해상과 항공 횡단은 언급되지 않았으므로 영향을 받지 않는다; (주석: 한국은 서해 해상운송 노선을 통해 환경적 제약에 저촉받지 않고 북한으로부터 상당한 건설용 모래를 수입한다. 주석 끝.) 남북 간의 군사통신은 여전히 개방되어 있다. 김성현에 의하면 청와대는 11월 12일 저녁에 긴급 장관급회의를 소집하였고, 상기한 대응 메시지의 (5문단) 초안을 마련하였다.

11. (기밀) 김성현은 만일 현 상황이 제때에 해결되지 않는다면, 북한이 개성 관광보다는 개성공단을 먼저 폐쇄할 거로 믿고 있는데, 그 이유는 개성공단 사업은 수익이 적고 남한에 더 손상을 가하기 때문이다. 만일 개성관광이 막을 내리면, “일부 시민을 제외하곤 누구도 신경 쓰지 않겠지만”, 개성공업지구 폐쇄는 남한 기업체 사이에 심대한 우려를 낳을 것이라고 김성현은 지적하였다. 김성현은 개성 관광을 통해 북한은 두당 미화 100달러를 수령하지만, 개성공단에서는 미화 65달러 정도의 근로자 월급 중 15~25퍼센트 정도만 수령한다고 추가로 설명하였다. 김성현은 개성 관광은 204명의 관광객이 7대 버스로 11월 13일 국경을 횡단하는 등 영향을 받지 않고 있다고 말하였다. 11월 18일 금강산 관광 10주년 기념일로 화제를 돌려, 기념행사는 대략 30여 명의 현대 아산 고용인이 금강산으로 이동해 금강산 휴양지에 상주하고 있는 유지관리 요원과 합류해 조용히 축하 행사를 치렀다.

현대아산의 반응

12. (기밀) 장황빈 현대아산 상무는 소속회사가 설립하고 운영 중인 3대 남북 사업인 개성공단, 개성관광, 그리고 금강산 관광과 관련 대사관과 빈번한 대화를 갖은 상대역인데, 그는 북한군의 11월 12일 발표는 심각하다고 판단한다며, 그 이유는 11월 6일 개성공단에 전례 없이 군부가 방문한 직후에 발표가 있었고, 북한군이 스스로 개성공단에 적극적으로 개입하고 있음을 보여주기 때문이라고 우리에게 말하였다. 예전에는 개성공단에서 북한군의 모습이 보이긴 했지만, 공업지구에 소재한 현대아산이나 다른 사무소를 공식 방문한 적이 전혀 없다고 그는 말하였다. 그러나 북한의 11월 12일 발표가 12월 1일 국경 차단한다고 해석하지 않는다고 장황빈은 말하였다. 대신에 민간인 개성공단 통행은 계속될 것이며, “전적으로 개인적인” 개성관광도 마찬가지이다. 그는 북한정부가 스스로 변경의 여지를 남겨 놓은 점을 강조하며, 한국정부가 북한과 12월 1일 이전에 화해할 시간이 있다고 또한 믿고 있다.

논평

13. (기밀) 한 달 간의 적대적인 언사에 뒤이어 최근 개성공단에 취한 행보에서 보여주는 건, 11월 12일 북한의 발표는 큰 충격은 아니라곤 하지만, 여전히 남북관계의 후퇴이다. 몇 가지 확인할 점은 다음과 같다: 국경 제한이 완결되면, 개성공단의 폐쇄로 이어질 것인가? 그리고 상당히 요구되는 개성공단 확대가 진행될 것인가? 적어도 지금으로선 그에 대한 답변은 아니야, 아니지, 가망이 크지 않아가 될 것 같다.
스티븐스

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C O N F I D E N T I A L SEOUL 002206 
 
SIPDIS 
 
E.O. 12958: DECL: 11/13/2018 
TAGS: PGOV PREL KS KN
SUBJECT: ROKG'S CALM REACTION TO DPRK BORDER-RESTRICTION 
ANNOUNCEMENT 
 
Classified By: POL M/C Joseph Y. Yun. Reasons 1.4(b/d) 
 
¶1. (C) Summary:  DPRK authorities announced on November 12 
that "rigid limits and blockages" would be placed on land 
border crossings between South and North Korea as of December 
¶1.  The ROKG responded through military channels on the 
morning of November 13 that the announcement was regrettable; 
that the ROKG remained open to dialogue and respected the 
June 2000 and October 2007 summit agreements; and that the 
ROKG was prepared to provide border-area communications 
equipment to the DPRK immediately.  The DPRK's November 12 
border restriction announcement followed weeks of DPRK 
rhetoric warning of drastic action in response to ROK 
civilian leafleting, and a November 6 unprecedented senior 
DPRK military visit to the Kaesong Industrial Complex (KIC). 
On November 13, ROKG and Hyundai Asan officials sought to 
downplay the importance of the North Korean statement.  Even 
the possibility that the DPRK will close down both KIC and 
Kaesong City tours, unless the ROKG reaches some 
accommodation with it during the next few weeks, did not 
appear to phase our ROKG interlocutors, but they noted that 
the new prominence of the Korean People's Army in KIC-related 
developments. END SUMMARY. 
 
--------------------------------------- 
DPRK ANNOUNCEMENT; ROKG PUBLIC REACTION 
--------------------------------------- 
 
¶2. (SBU) Pyongyang announced on November 12 that the DPRK 
"would restrict and cut off" land border crossings between 
South and North Korea as of December 1.  ROKG officials 
called attention to the fact that the statement was conveyed 
to the ROK military by the Korean People's Army, acting in 
the name of the National Defense Commission, seeing this 
evidence of the KPA's higher profile on KIC.  The KCNA report 
called the December 1 restrictions (not specified) a "first 
step."  The report did not specifically refer to continued 
leafleting, complaining instead that "confrontation against 
the Republic (DPRK) by the South Korean puppet authorities -- 
including the military -- is going over the dangerous level." 
DPRK domestic evening television news reportedly included an 
item on the announcement on November 12, saying that it was 
delivered by the "head of the North side's delegation to the 
North-South general-level military talks" (Lt. Gen. Kim 
Yong-chol). 
 
¶3. (SBU) KCNA also carried on November 12 a statement from 
the DPRK Red Cross Society Central Committee that it had 
closed its office at Panmunjom, adding that family reunions 
would remain suspended.  The statement linked this step to 
the ROKG's planned co-sponsorship of a DPRK human rights 
resolution in the UN's Third Committee, and warned that 
"should the South Korean conservative authorities hurt its 
(the DPRK's) dignity even a bit and persist in their reckless 
moves for confrontation with it, it will have no option but 
to make a crucial decision including the severance of 
inter-Korean relations." 
 
¶4. (C) On November 12, shortly after Pyongyang's 
announcement, the ROKG expressed regret at the DPRK 
announcements on November 12 somewhat blandly:  "If the North 
carries out such measures, it will have a negative impact on 
efforts to improve inter-Korean relations," MOU spokesman Kim 
Ho-nyoun said.  Minister of Unification Kim Ha-joong told the 
National Assembly on November 11, in the context of rumors 
about a KIC shutdown, that the ROKG would make every effort 
to keep it open.  Minister Kim met with KIC business owners 
on November 13, who reportedly told him that the ROKG should 
stop the leafleting. 
 
¶5. (SBU) Foreign Minister Yu Myung-hwan, in a November 13 
breakfast speech, said that the ROK needed to take its time 
and analyze the North Korean statement and respond calmly. 
He also cited the need to step back and look at the big 
picture of South-North relations. 
 
------------ 
ROKG TO DPRK 
------------ 
 
¶6. (C) On November 13, Blue House and MOFAT officials told 
us, the ROKG responded to the DPRK through military channels 
that: 
 
-- the November 12 announcement was regrettable; 
 
 
-- the ROKG remained open to dialogue and "respected" the 
June 2000 and October 2007 summit agreements, and that 
discussions should encompass all previous South-North 
agreements; 
 
-- the ROKG would try to persuade private organizations to 
stop the leafleting, and, 
 
-- the ROKG was prepared to provide border-area 
communications equipment to the DPRK immediately. 
 
¶7. (C) Blue House National Security Assistant Secretary to 
the President for Unification Yu Joon-ha said that the DPRK's 
November 12 border announcement was intended to shock the 
ROKG into begging for dialogue, but the ROKG saw it as just 
another escalation step.  He characterized the announcement 
as calibrated, saying it would result in stricter controls on 
persons going to KIC as of December 1, possibly eliminating 
politicians or business people seen as unfriendly.  However, 
he doubted that the DPRK would close all traffic so that KIC 
would have to close, arguing that the DPRK must recognized 
that such a step would preclude any further foreign 
investment in the North.  Even if the DPRK did close KIC, the 
ROKG was prepared to pay the involved ROK companies the 
"several hundred million dollars" in investment guarantee 
compensation.  He said that the ROKG position was to stick to 
its principle of offering dialogue with the North but not 
caving in to DPRK demands as previous governments had done. 
 
¶8. (C) Yu and MOFAT Director of Inter-Korean Affairs Chin 
Ki-hoon both said that the ROK's provision of border-area 
communications equipment was important.  The equipment, worth 
about USD 100,000, had been partly delivered before the July 
11 Mt. Kumgang shooting, but was placed on hold pending an 
agreeable resolution to that shooting; now it was being 
offered without the linkage. 
 
¶9. (C) According to former deputy unification minister Park 
Chan-bong, now with GNP committee on unification, the closing 
of all land traffic, assuming Kaesong Industrial Complex is 
included, would pose a serious burden on both Pyongyang and 
Seoul.  For Seoul, there would be loud complaints from some 
80 companies operating in KIC, employing over 30,000 North 
Korean workers.  For Pyongyang, these North Korean workers 
would be unemployed, presenting enormous difficulties for the 
city of Kaesong, where all of them live.  We understand that 
almost one out of two households in Kaesong now has someone 
working in KIC.  This was an aggressive and risky move for 
the North Koreans, Park said.  One way out was for the South 
Koreans to do "something" about the leaflets before December 
1; but that was easier said than done, because South Korean 
law does not prohibit such activities. 
 
¶10. (C) Ministry of Unification Inter-Korean Exchanges and 
Cooperation Bureau Deputy Director Kim Seong-hyoun said on 
November 13 the situation would "require senior-level 
intervention," but appeared to be cautiously optimistic that 
KIC would not close.  Kim based his optimism on the following 
elements:  the DPRK statement did not contain an immediate 
evacuation request; sea and air crossings were not mentioned 
and therefore remained unaffected (NOTE: the ROK imports a 
considerable amount sand for construction from the DPRK, 
unconstraint by environmental restrictions, through the west 
coast shipping route.  END NOTE.); and ROK-DPRK 
military-to-military communication remained open.  According 
to Kim, the Blue House convened a cabinet-level emergency 
session in the evening of November 12 and drafted the 
response message above (para. 5). 
 
¶11.  (C) Kim believed that if the current situation is not 
resolved in a timely fashion the DPRK would close KIC before 
Kaesong City tours because the KIC project offers less profit 
for North Korea while inflicting more damage on South Korea. 
If tourism ended, Kim noted, "no one would care but a few 
civilians," but a shutdown of KIC would raise grave concerns 
among South Korean businesses.  In addition, Kim explained 
that North Korea received USD 100 per head through Kaesong 
city tourism, but at KIC received only 15 to 25 percent of 
each workers monthly salary of about USD 65.  Kim said 
Kaesong tourism remained unaffected, as 240 tourists, 
transported in seven buses, crossed the border on November 
13, a day after the DPRK announcement.  Turning to Mt. 
Kumgang's 10-year anniversary celebrations on November 18, 
Kim shared that the event would be celebrated quietly, with 
 
about 30 Hyundai Asan employees traveling to Mt, Kumgang to 
join the maintenance crew who are stationed at the resort. 
 
--------------------- 
HYUNDAI ASAN REACTION 
--------------------- 
 
¶12. (C) Hyundai Asan Vice President Jang Whan-bin, a frequent 
Embassy interlocutor about KIC, Kaesong City tours and Mt. 
Kumgang resorts, the three main inter-Korean projects that 
his company established and operates, told us on November 13 
that he saw the KPA's November 12 announcement as serious 
because, coming on the heels of the unprecedented military 
visit to KIC on November 6, it suggested that the KPA was 
asserting itself about KIC.  Previously, he said, KPA 
officers had been seen at KIC but had never led an official 
visit to Hyundai Asan's and other offices in the industrial 
complex.  However, Jang said that he did not read the 
November 12 DPRK announcement as a December 1 border closure. 
 Instead, civilian traffic to KIC would continue, as would 
the "completely private" tours to Kaesong City.  He also 
believed that there was time for the ROKG to reach an 
accommodation with the DPRK before December 1, stressing that 
the DPRK was leaving itself room for maneuver. 
 
------- 
COMMENT 
------- 
 
¶13. (C) After months of hostile rhetoric and recent hints 
about a move against KIC, the November 12 DPRK announcement 
had little shock value but was still a setback for 
inter-Korean relations.  There are several unkwowns:  will 
the restrictions be completed, leading to the closure of KIC; 
is the ROKG serious in trying to limit leafleting activity; 
and will the much-needed expansion of KIC proceed?  For now 
at least, the answers seem to be no, no, and not likely 
STEPHENS
1)
번역 주: SIPDIS, Siprnet Distribution
2)
[Internal Governmental Affairs]
3)
[External Political Relations]
4)
[Korea (South)]
5)
[Korea (North)]
6)
POL M/C Joseph Y. Yun
7)
, 8)
, 9)
번역 주: 실제 발언을 그대로 옮겼다.